关于农村土地承包经营权流转的若干意见
关于农村土地承包经营权流转的若干意见
日期： 2005-10-08 来源：吉林省农机推广站
农村土地承包经营权流转(以下简称土地流转)，是农村经济发展的必然趋势，是农村生产力发展的客观要求。为保证新形势下土地资源的优化配置与合理利用，更好地规范我省土地流转工作，加快农村经济发展，保持农村社会稳定，根据《中华人民共和国农村土地承包法》、《中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》 (中发[2001)18号)和《农村土地承包经营权流转管理办法》(农业部第47号令)等有关规定，现就全省土地流转工作提出如下意见。
一、充分认识土地流转的重大意义和必要性
改革开放二十多年来，农村家庭承包经营对解放农村 生产力，调动农民的生产积极性，促进社会主义市场经济 的发展，发挥了巨大作用。随着农村经济发展，传统农业 向现代农业转型，农村劳动力就业向二、三产业和城镇转 移，出现了农村土地流转和规模经营的趋势。这是在农村 家庭承包经营基础上土地经营方式的重大创新，对优化城 乡资源配置，改变传统农业生产方式，提高农业效益和市 场竞争力，促进农业现代化和农村工业化、城镇化，具有 重要的现实意义和深远的历史意义。
目前，我省农村土地流转尚处于初始阶段，主要以农民自发流转为主，规模较小，水平较低。必须适应农村经济发展的新形势，进一步提高对土地流转工作重要性和必要性的认识，加强领导，强化组织，完善管理，促其健康发展。
二、土地流转的总体要求和基本原则
土地流转工作事关农村经济发展大局，事关农民的切 身利益，事关农村社会的稳定。总的要求是，在坚持农户家庭承包经营制度和稳定农村土地承包关系的基础上，坚持以科学发展观为指导，以解放和发展农村生产力、构建农民增收长效机制和全面建设小康社会为目标，按照“依法、自愿、有偿”的基本要求，坚持从实际出发，积极探索土地流转形式，完善流转机制，规范流转程序，因势利导，稳妥操作，适时推进土地适度规模经营，加快农业现代化和农村工业化、城镇化进程。在实际操作中，必须遵循以下基本原则：
(一)坚持以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。稳定和完善土地承包关系，是党的农村政策的基石，是农民当前和长远利益的根本保证，也是搞好土地流转的基本前提。在土地流转中，必须始终坚持土地的所有权性质不能变、家庭承包经营制度不能变、农户的土地承包关系不能变。在此基础上，逐步形成“权属清晰，权责明确，保护严格，流转顺畅”的土地流转制度。
(二)坚持依法流转、规范运作。土地流转必须依照《农村土地承包法》及其它有关法律法规进行，不得损害农民和集体的合法权益，不能改变土地的农业用途，流转期限不得超过农户承包土地的剩余承包期。农村土地承包经营权流转应当规范有序，依法形成的流转关系应当受到保护。
(三)坚持尊重农民意愿和维护农民利益。农户是农村土地承包和流转的主体，任何组织和个人不得强迫或阻挠农户依法流转承包地。土地流转形式的选择、流转收益的协商确定等，由流转双方自主决定。坚持有偿流转，受让方应对土地转出户给予合理经济补偿，流转收益归土地转出户所有，任何组织和个人不得擅自截留、扣缴。流转补偿应充分考虑土地的增值效益和农户的切身利益，长期流转应商定分时段价格。
(四)坚持从实际出发，因势利导、因地制宜。根据本地经济发展的阶段性水平、劳动力转移就业的程度和农民在二、三产业的收入状况，积极稳妥地开展工作，既不能急于求成、拔苗助长，也不能消极无为、放任自流；既要积极推动，又不能搞“一刀切”，切实保证土地流转的健康有序发展。
三、积极探索土地流转形式
农村土地承包经营权可以采取出租、转包、入股、互 换、转让或者其他符合有关法律和国家政策规定的方式流转。同时，认真总结实践经验，积极探索和创新符合法律法规要求的各种土地流转方式。
(一) 出租。即承包方将部分或全部土地承包经营权以一定期限租赁给他人从事农业生产经营。出租后，原土地承包关系不变。
(二)转包。即承包方将部分或全部土地承包经营权以一定期限转给同一集体经济组织的其他农户从事农业生产经营。转包后，原土地承包关系不变。
(三)入股。即将土地承包经营权作为股权，自愿联合从事农业合作生产经营，或将土地承包经营权量化为股权，入股组成股份公司或者股份合作社等形式从事农业生产经营入股后，原土地承包关系不变。
(四)互换。即承包方之间为方便耕种或者各自需要，对属于同一集体经济组织的承包地块进行交换，同时交换相应的土地承包经营权。
(五)转让。即承包方有稳定的非农职业或者有稳定的收入来源，经承包方申请和发包方同意，将部分或全部土地承包经营权让渡给其他从事农业生产经营的农户，由其履行相应土地承包合同的权利和义务。转让后，原土地承包关系自行终止，原承包方承包期内的土地承包经营权部分或全部灭失。
无论实行哪种土地流转形式，都要充分尊重农民的首 创精神，尊重农民的自主选择权利，鼓励和引导农民探索 新的土地流转形式，促进土地经营方式的创新。
四、建立和完善土地流转机制
(一)积极培育土地流转市场。大力扶持农业规模经 营。鼓励工商企业、科研单位、农产品加工、流通企业和农业科技推广机构等社会力量，在农业的产前、产后服务和“四荒”资源开发利用等方面进行投资。对通过流转取得农村土地经营权，兴办家庭农场或农业企业的，可适当放宽工商登记条件，适当降低登记注册资金，适当扩大经营范围；规模经营者在法律政策允许范围内开发经营，其经营自主权、产品处置权、收益分配权等合法权益受法律保护，任何单位和个人不得干涉。土地流转受让方可享受政府有关补农、贴农政策。因调整农业结构，受让方确需在取得经营权的区域内修建为生产服务的道路、储藏、加工等临时设施，有关部门应予以支持，优先从简办理有关手续，取消各种临时设施搭建收费及其他有关费用；规模经营户在生产经营中所需资金，信用社应予以贷款支持。尽快建立农村土地流转信息网络。以村组为单位，统计农村土地承包、流转等情况，由县、乡两级汇总，并上报省农业主管部门，建立全省土地承包流转信息资料库。农业主管部门要积极开发农村土地承包、土地流转管理软件，组织试点示范，逐步推广，实现全省农村土地流转信息的网络化管理。建立科学的农地评定、评估体系。开展农用地评等定级等基础性工作，合理评价农村土地价值，保护农民土地流转收益。
(二)不断完善土地流转服务体系。逐步建立县、乡、村三级土地流转服务体系。县以上农村经济管理部门要积极开展土地流转工作和业务指导。乡镇农村经济管理服务中心重点负责农村土地流转的政策咨询，指导流转双方签订土地流转合同，办理土地流转合同的鉴证，对土地流转合同的登记、变更等情况进行备案等工作。村集体经济组织及时掌握村组农户土地流转的意愿并进行登记，提供规范的土地流转合同文本和流转信息，督促流转双方依法签订流转合同，及时向乡镇农村土地流转部门提供情况，解决土地供需双方因不能及时沟通而使流转受阻的矛盾，提高土地流转的成功率，降低交易成本。
(三)加快推进农村劳动力转移就业。把推进农村劳动力转移就业作为促进农村土地流转的重要途径，实现劳动力转移与土地流转互为促进，共同发展。建立健全以政府为主导、就业服务机构和人力资源市场为依托、社会中介为补充的农村劳动力就业服务体系，形成多形式、多层次、有保障的劳务输出格局。实施农村劳动力转移就业工程，大力发展农产品加工及流通业，深入推进农业产业化经营，积极推进农村城镇化建设，放手发展农村二、三产业和个体民营经济，进一步拓展农村劳动力转移的空间。对全家户口迁入城镇从事非农产业的，原户籍所在地一般不取消其承包资格，不收回其承包土地，其子女入学、工商营业登记、建房购房等与城镇居民享受同等待遇。进一步搞好农村劳动力职业技能培训工作，广泛开展农村劳动力转移培训“阳光工程”，引导社会力量参与劳动技能培训，调动农民参加培训和获得职业技能的积极性，提高农村劳动力素质，增强农村劳动力转移就业本领。
(四)大力发展农村专业合作经济组织。加强农村专业合作经济组织建设，发挥其对外联结市场或企业，对内联结千家万户，带动农户发展规模经营方面的积极作用。有条件的农村专业合作经济组织，也可以探索农户土地入股等流转方式，自创品牌，自主开发经营农业项目。各级政府应在资金、政策等方面予以支持。
(五)建立多层次的农村社会保障体系。遵循“因地制宜，量力而行，形式多样，农民自愿”的原则，多渠道、多层次、多形式探索建立农村最低生活保障，失地农民养老、医疗、工伤保险，农民大病救助，贫困农民子女教育补助，农民工合法权益保护等社会保障制度，逐步弱化土地的福利和社会保障功能，增强农民离土的安全感和稳定感，解除土地转出者的后顾之忧。
五、规范土地流转管理
(一)规范土地流转程序。研究制定各种土地流转形式的程序规范。对委托流转的，须有承包方的书面委托书；以转包、互换、出租、入股等形式流转的，农户应向发包方备案； 以转让方式流转的，应向发包方提出申请。受让方将农户以转包、出租方式流转的土地实行再流转的，应取得原农户的同意。当事人要求鉴证的，乡镇农村经济管理服务中心应依法开展鉴证。凡以转让、互换方式流转的，要及时注销、变更土地经营权证书。
(二)使用统一的土地流转合同文本。省农业主管部门负责提供土地杭转合同标准文本样式，县级农村经济管理部门统一印制，发放到各乡(镇)、村、社。加强对流转双方建立规范流转关系的指导，及时审核流转合同的真实性、合法性，对违背农民意愿或损害农村集体和农民利益等问题要依法纠正。
(三)建立土地流转仲裁机构。依据《农村土地承包纠纷仲裁办法》和《吉林省农村土地承包经营管理条例》，由县级农村经济管理部门成立农村土地承包纠纷仲裁委员会，负责对农村土地流转纠纷进行仲裁。土地流转发生争议或者纠纷，当事人应当依法协商解决。当事人协商不成的，可以申请村民委员会、乡(镇)人民政府调解。当事人不愿协商或者调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。
(四)建立土地流转管理制度。建立和实施土地流转登记备案制度，确保流转主体和流转行为符合有关法律法规的规定；建立和实施土地流转合同管理制度，指导流转双方在自愿协商的基础上建立起稳定规范的流转关系；实施土地流转动态监测制度，及时准确地掌握土地承包经营权流转情况。
六、切实加强对土地流转工作的领导
土地流转涉及面广，政策性强，关系到广大农民群众 的切身利益和农村改革发展稳定的大局。各级党委和政府 要按照“三个代表”和科学发展观的要求，坚持把促进土地流转同发展农业产业化经营、农村经济组织创新、推动农村劳动力转移就业、构建农业服务体系、加强农村基层组织建设等工作有机结合起来，既要根据当地农村经济发展和农村劳动力转移就业的实际水平积极开展工作，又不能搞强迫命令，强行推动。切实加强对土地流转问题的调查研究，把握农村土地承包、流转的实际状况和发展趋势，确保土地流转健康、有序发展。采取多种形式，广泛开展土地流转法规和政策的学习宣传，引导农民依法规范流转土地。各级党委和政府相关部门要充分发挥职能作用，加强工作指导，积极协调配合，切实搞好服务。
农村土地承包经营权流转(以下简称土地流转)，是农村经济发展的必然趋势，是农村生产力发展的客观要求。为保证新形势下土地资源的优化配置与合理利用，更好地规范我省土地流转工作，加快农村经济发展，保持农村社会稳定，根据《中华人民共和国农村土地承包法》、《中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》 (中发[2001)18号)和《农村土地承包经营权流转管理办法》(农业部第47号令)等有关规定，现就全省土地流转工作提出如下意见。
一、充分认识土地流转的重大意义和必要性
改革开放二十多年来，农村家庭承包经营对解放农村 生产力，调动农民的生产积极性，促进社会主义市场经济 的发展，发挥了巨大作用。随着农村经济发展，传统农业 向现代农业转型，农村劳动力就业向二、三产业和城镇转 移，出现了农村土地流转和规模经营的趋势。这是在农村 家庭承包经营基础上土地经营方式的重大创新，对优化城 乡资源配置，改变传统农业生产方式，提高农业效益和市 场竞争力，促进农业现代化和农村工业化、城镇化，具有 重要的现实意义和深远的历史意义。
目前，我省农村土地流转尚处于初始阶段，主要以农民自发流转为主，规模较小，水平较低。必须适应农村经济发展的新形势，进一步提高对土地流转工作重要性和必要性的认识，加强领导，强化组织，完善管理，促其健康发展。
二、土地流转的总体要求和基本原则
土地流转工作事关农村经济发展大局，事关农民的切 身利益，事关农村社会的稳定。总的要求是，在坚持农户家庭承包经营制度和稳定农村土地承包关系的基础上，坚持以科学发展观为指导，以解放和发展农村生产力、构建农民增收长效机制和全面建设小康社会为目标，按照“依法、自愿、有偿”的基本要求，坚持从实际出发，积极探索土地流转形式，完善流转机制，规范流转程序，因势利导，稳妥操作，适时推进土地适度规模经营，加快农业现代化和农村工业化、城镇化进程。在实际操作中，必须遵循以下基本原则：
(一)坚持以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。稳定和完善土地承包关系，是党的农村政策的基石，是农民当前和长远利益的根本保证，也是搞好土地流转的基本前提。在土地流转中，必须始终坚持土地的所有权性质不能变、家庭承包经营制度不能变、农户的土地承包关系不能变。在此基础上，逐步形成“权属清晰，权责明确，保护严格，流转顺畅”的土地流转制度。
(二)坚持依法流转、规范运作。土地流转必须依照《农村土地承包法》及其它有关法律法规进行，不得损害农民和集体的合法权益，不能改变土地的农业用途，流转期限不得超过农户承包土地的剩余承包期。农村土地承包经营权流转应当规范有序，依法形成的流转关系应当受到保护。
(三)坚持尊重农民意愿和维护农民利益。农户是农村土地承包和流转的主体，任何组织和个人不得强迫或阻挠农户依法流转承包地。土地流转形式的选择、流转收益的协商确定等，由流转双方自主决定。坚持有偿流转，受让方应对土地转出户给予合理经济补偿，流转收益归土地转出户所有，任何组织和个人不得擅自截留、扣缴。流转补偿应充分考虑土地的增值效益和农户的切身利益，长期流转应商定分时段价格。
(四)坚持从实际出发，因势利导、因地制宜。根据本地经济发展的阶段性水平、劳动力转移就业的程度和农民在二、三产业的收入状况，积极稳妥地开展工作，既不能急于求成、拔苗助长，也不能消极无为、放任自流；既要积极推动，又不能搞“一刀切”，切实保证土地流转的健康有序发展。
三、积极探索土地流转形式
农村土地承包经营权可以采取出租、转包、入股、互 换、转让或者其他符合有关法律和国家政策规定的方式流转。同时，认真总结实践经验，积极探索和创新符合法律法规要求的各种土地流转方式。
(一) 出租。即承包方将部分或全部土地承包经营权以一定期限租赁给他人从事农业生产经营。出租后，原土地承包关系不变。
(二)转包。即承包方将部分或全部土地承包经营权以一定期限转给同一集体经济组织的其他农户从事农业生产经营。转包后，原土地承包关系不变。
(三)入股。即将土地承包经营权作为股权，自愿联合从事农业合作生产经营，或将土地承包经营权量化为股权，入股组成股份公司或者股份合作社等形式从事农业生产经营入股后，原土地承包关系不变。
(四)互换。即承包方之间为方便耕种或者各自需要，对属于同一集体经济组织的承包地块进行交换，同时交换相应的土地承包经营权。
(五)转让。即承包方有稳定的非农职业或者有稳定的收入来源，经承包方申请和发包方同意，将部分或全部土地承包经营权让渡给其他从事农业生产经营的农户，由其履行相应土地承包合同的权利和义务。转让后，原土地承包关系自行终止，原承包方承包期内的土地承包经营权部分或全部灭失。
无论实行哪种土地流转形式，都要充分尊重农民的首 创精神，尊重农民的自主选择权利，鼓励和引导农民探索 新的土地流转形式，促进土地经营方式的创新。
四、建立和完善土地流转机制
(一)积极培育土地流转市场。大力扶持农业规模经 营。鼓励工商企业、科研单位、农产品加工、流通企业和农业科技推广机构等社会力量，在农业的产前、产后服务和“四荒”资源开发利用等方面进行投资。对通过流转取得农村土地经营权，兴办家庭农场或农业企业的，可适当放宽工商登记条件，适当降低登记注册资金，适当扩大经营范围；规模经营者在法律政策允许范围内开发经营，其经营自主权、产品处置权、收益分配权等合法权益受法律保护，任何单位和个人不得干涉。土地流转受让方可享受政府有关补农、贴农政策。因调整农业结构，受让方确需在取得经营权的区域内修建为生产服务的道路、储藏、加工等临时设施，有关部门应予以支持，优先从简办理有关手续，取消各种临时设施搭建收费及其他有关费用；规模经营户在生产经营中所需资金，信用社应予以贷款支持。尽快建立农村土地流转信息网络。以村组为单位，统计农村土地承包、流转等情况，由县、乡两级汇总，并上报省农业主管部门，建立全省土地承包流转信息资料库。农业主管部门要积极开发农村土地承包、土地流转管理软件，组织试点示范，逐步推广，实现全省农村土地流转信息的网络化管理。建立科学的农地评定、评估体系。开展农用地评等定级等基础性工作，合理评价农村土地价值，保护农民土地流转收益。
(二)不断完善土地流转服务体系。逐步建立县、乡、村三级土地流转服务体系。县以上农村经济管理部门要积极开展土地流转工作和业务指导。乡镇农村经济管理服务中心重点负责农村土地流转的政策咨询，指导流转双方签订土地流转合同，办理土地流转合同的鉴证，对土地流转合同的登记、变更等情况进行备案等工作。村集体经济组织及时掌握村组农户土地流转的意愿并进行登记，提供规范的土地流转合同文本和流转信息，督促流转双方依法签订流转合同，及时向乡镇农村土地流转部门提供情况，解决土地供需双方因不能及时沟通而使流转受阻的矛盾，提高土地流转的成功率，降低交易成本。
(三)加快推进农村劳动力转移就业。把推进农村劳动力转移就业作为促进农村土地流转的重要途径，实现劳动力转移与土地流转互为促进，共同发展。建立健全以政府为主导、就业服务机构和人力资源市场为依托、社会中介为补充的农村劳动力就业服务体系，形成多形式、多层次、有保障的劳务输出格局。实施农村劳动力转移就业工程，大力发展农产品加工及流通业，深入推进农业产业化经营，积极推进农村城镇化建设，放手发展农村二、三产业和个体民营经济，进一步拓展农村劳动力转移的空间。对全家户口迁入城镇从事非农产业的，原户籍所在地一般不取消其承包资格，不收回其承包土地，其子女入学、工商营业登记、建房购房等与城镇居民享受同等待遇。进一步搞好农村劳动力职业技能培训工作，广泛开展农村劳动力转移培训“阳光工程”，引导社会力量参与劳动技能培训，调动农民参加培训和获得职业技能的积极性，提高农村劳动力素质，增强农村劳动力转移就业本领。
(四)大力发展农村专业合作经济组织。加强农村专业合作经济组织建设，发挥其对外联结市场或企业，对内联结千家万户，带动农户发展规模经营方面的积极作用。有条件的农村专业合作经济组织，也可以探索农户土地入股等流转方式，自创品牌，自主开发经营农业项目。各级政府应在资金、政策等方面予以支持。
(五)建立多层次的农村社会保障体系。遵循“因地制宜，量力而行，形式多样，农民自愿”的原则，多渠道、多层次、多形式探索建立农村最低生活保障，失地农民养老、医疗、工伤保险，农民大病救助，贫困农民子女教育补助，农民工合法权益保护等社会保障制度，逐步弱化土地的福利和社会保障功能，增强农民离土的安全感和稳定感，解除土地转出者的后顾之忧。
五、规范土地流转管理
(一)规范土地流转程序。研究制定各种土地流转形式的程序规范。对委托流转的，须有承包方的书面委托书；以转包、互换、出租、入股等形式流转的，农户应向发包方备案； 以转让方式流转的，应向发包方提出申请。受让方将农户以转包、出租方式流转的土地实行再流转的，应取得原农户的同意。当事人要求鉴证的，乡镇农村经济管理服务中心应依法开展鉴证。凡以转让、互换方式流转的，要及时注销、变更土地经营权证书。
(二)使用统一的土地流转合同文本。省农业主管部门负责提供土地杭转合同标准文本样式，县级农村经济管理部门统一印制，发放到各乡(镇)、村、社。加强对流转双方建立规范流转关系的指导，及时审核流转合同的真实性、合法性，对违背农民意愿或损害农村集体和农民利益等问题要依法纠正。
(三)建立土地流转仲裁机构。依据《农村土地承包纠纷仲裁办法》和《吉林省农村土地承包经营管理条例》，由县级农村经济管理部门成立农村土地承包纠纷仲裁委员会，负责对农村土地流转纠纷进行仲裁。土地流转发生争议或者纠纷，当事人应当依法协商解决。当事人协商不成的，可以申请村民委员会、乡(镇)人民政府调解。当事人不愿协商或者调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。
(四)建立土地流转管理制度。建立和实施土地流转登记备案制度，确保流转主体和流转行为符合有关法律法规的规定；建立和实施土地流转合同管理制度，指导流转双方在自愿协商的基础上建立起稳定规范的流转关系；实施土地流转动态监测制度，及时准确地掌握土地承包经营权流转情况。
六、切实加强对土地流转工作的领导
土地流转涉及面广，政策性强，关系到广大农民群众 的切身利益和农村改革发展稳定的大局。各级党委和政府 要按照“三个代表”和科学发展观的要求，坚持把促进土地流转同发展农业产业化经营、农村经济组织创新、推动农村劳动力转移就业、构建农业服务体系、加强农村基层组织建设等工作有机结合起来，既要根据当地农村经济发展和农村劳动力转移就业的实际水平积极开展工作，又不能搞强迫命令，强行推动。切实加强对土地流转问题的调查研究，把握农村土地承包、流转的实际状况和发展趋势，确保土地流转健康、有序发展。采取多种形式，广泛开展土地流转法规和政策的学习宣传，引导农民依法规范流转土地。各级党委和政府相关部门要充分发挥职能作用，加强工作指导，积极协调配合，切实搞好服务。
